Mời đọc hai kỳ trước:
	Minh bạch chính sách tại các quốc gia phụ thuộc tài nguyên
	Minh bạch ngân sách và “lời nguyền tài nguyên”

Nhằm đánh giá một cách sâu hơn mối liên hệ giữa minh bạch ngân sách và phát triển tại các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên, Peru, Việt Nam và Angola sẽ được đưa ra như những ví dụ cụ thể nhằm lý giải về sự khác biệt lớn trên bình diện minh bạch ngân sách và tác động phát triển.

Quốc gia Peru, rõ ràng, tạo được ấn tượng tốt về minh bạch ngân sách với kết quả phát triển con người hạng cao. Việt Nam có chỉ số HDI ngang bằng với Peru, nhưng lại có vị trí thấp hơn nhiều về mặt minh bạch ngân sách. Ví dụ cuối cùng là Angola, với điểm số thấp ở cả hai hạng mục.

Bảng 3: Tổng quan về 3 trường hợp nghiên cứu vào thời điểm 2005

Tài nguyên thiên nhiên (2000-2005)

Kết quả tóm tắt về cả ba quốc gia tại Bảng 3 được lấy từ nghiên cứu dữ liệu đã có hạn hẹp, nhằm đánh giá đâu là những nhân tố đã tạo nên sự khác biệt lớn giữa các quốc gia này, như chể độ chính trị, thể chế ngân sách và sự xuất hiện, vai trò và ảnh hưởng của các hoạt động xã hội dân sự.

Peru: Xã hội dân sự năng động

Peru là quốc gia giàu tài nguyên và minh bạch trong chính sách khai thác tài nguyên (Ảnh: wordpress.com)

Một trong những nhận định chính về đánh giá lợi nhuận tài nguyên của Peru là chính phủ nước này ưa thích đa dạng hoá các nguồn lợi, bao gồm một số dạng của khai thác khoáng sản, từ hydrocarbon cũng như những lợi nhuận đáng chú ý từ hoạt động kinh tế có liên quan đến ngành công nghiệp khai khoáng. Từ khoảng năm 2000-2005, khoáng sản chiếm đến 50% nguồn thu xuất khẩu của quốc gia này.

Tuy nhiên, tỉ lệ này giảm dần bởi sự gia tăng mạnh mẽ trong các mũi nhọn xuất khẩu phi truyền thống trong cùng giai đoạn. Vì vậy, nguồn vay khoáng sản (mineral rents) chỉ chiếm tỉ trọng khá nhỏ trong lợi nhuận tài chính của Peru.

Các văn bản ngân sách chủ chốt của Peru được công bố rộng rãi trong một phần của nỗ lực tăng cường sự minh bạch tài chính công vào giữa thập niên 1990.

Năm 2003, Peru ra sắc luật về sự thận trọng và minh bạch tài chính, cũng như minh bạch và tiếp cận thông tin công yêu cầu các thông tin tài chính và kinh tế trong nhiều năm vào một thời điểm cụ thể, cũng như báo cáo đa hợp của chính phủ vào cuối mỗi kỳ (IMF 2004).

Các động thái nhằm khuyến khích minh bạch hoá là một chu trình tiếp nối của tự do hoá ổn định, tự do tài chính, các biện pháp cải tổ cấu trúc sau cuộc khủng hoảng tài chính 1988-1992.

Các biện pháp này đã giúp Peru giải quyết được các vấn đề kinh tế có căn nguyên từ công cuộc phát triển do nhà nước lãnh đạo vào thập niên 1960 và sự phụ thuộc quá lớn vào vay mượn nước ngoài, các tổ chức chính quyền yếu kém và tỉ lệ nghèo đói.

Dù từng có xu hướng độc tài trong quá khứ, Peru đã quay trở lại với chế độ dân chủ vào năm 1993. Các cải tổ hiến pháp năm 2000 đã gia tăng sự độc lập của hệ thống pháp quyền và truyền thông, cũng như sự kiểm tra của quốc hội đối với cơ quan hành pháp.

Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu Santiso và Belgrano (2004) đã nhấn mạnh đến sự tham gia của cơ quan lập pháp Peru trong lĩnh vực giám sát ngân sách đã bị cản trở bởi cả các nhân tố cấu trúc bên trong và bên ngoài, gồm các quy tắc chính thức và phi chính thức định hình mối quan hệ hành pháp- lập pháp, hệ thống đảng chính trị yếu ớt, các thủ tục ngân sách lập pháp và tổ chức lập pháp cũng như nguồn lực tài nguyên.

Các thúc ép tương tự của giới chuyên môn và tài nguyên cũng được ghi nhận trong báo cáo của cơ quan Tổng Kiểm tra, và là yếu tố quan trọng về khả năng hoàn tất báo cáo kiểm toán nộp lên cơ quan lập pháp cũng như giám sát việc thực thi các chỉ dẫn mà họ đưa ra.

Với sự gia tăng về số lượng của các tổ chức xã hội dân sự, chu trình giám sát xã hội đã bổ sung cho vai trò của các cơ quan kiểm toán và lập pháp. Sự hợp tác giữa các tổ chức này cũng khiến vai trò giám sát của họ hữu ích hơn.

Angola: Độc tài

Angola là quốc gia phụ thuộc nguồn thu vào tài nguyên dầu mỏ nhưng lại kém minh bạch trong chính sách khai thác (Ảnh: cache.eb.com)

Tuy nhiên, bất chấp những thế mạnh về xuất khẩu dầu và kim cương - mặt hàng xuất khẩu lớn thứ 2, lĩnh vực tài nguyên tại Angola cũng chỉ tuyển dụng được chưa đầy 1% lực lượng lao động và phần lớn nền kinh tế tồn tại nhờ vào lĩnh vực không chính thức (Theo Tổ chức Thông tin Kinh tế EIU 2007).

Vị thế ngoài khơi của Angola mang lại sự đảm bảo cho chu trình tăng của sản lượng dầu mỏ, và duy trì sự hoạt động ngay kể cả khi quốc gia này bị ảnh hưởng bởi chiến tranh, với sự bất ổn kinh tế vĩ mô và những lựa chọn chính sách tồi tàn.

Hầu như người dân Angola bị “bịt mắt” với các thông tin về ngân sách quốc gia, ngoại trừ một ít thông tin về ngân sách ban hành (xem Bảng 6). Các tài liệu được công bố chủ yếu dành cho các mục đích nội tại, dù đôi khi không phải như vậy do thiếu năng lực thích hợp, điển hình là các báo cáo hàng năm hay các tài liệu kiểm toán.

Gia tăng sự minh bạch là điều kiện chủ chốt đối với Angola để đổi lấy sự hợp tác của IMF kể từ giữa thập niên 1990. Tuy nhiên, Chính phủ Angola vẫn thường xuyên tỏ thái độ bất hợp tác với việc công bố thông tin (Tổ chức Giám sát Nhân quyền 2004).

Cuốn “Dự đoán dầu mỏ” hồi năm 2002, trong nỗ lực của chính phủ Angola nhằm cải tổ hệ thống quản lý tài chính, đã phát hiện rất nhiều sự thiếu nhất quán lớn trong lợi tức thu được từ đầu mỏ, các hoá đơn thuế và khai thác mỏ, các bản kê khai của công ty dầu khí quốc gia SONANGOL, các chi tiêu không rõ ràng của chính phủ cũng như hàng loạt dữ liệu bị mất hoặc lưu giữ nghèo nàn.

Việc quốc hội hiếm khi phản đối các khoản ngân sách được đệ trình cho thấy vai trò giám sát hạn chế của cơ quan lập pháp này. Một Toà án Kê khai tài khoản, với đầy đủ quyền năng về pháp luận, đã được đưa vào hoạt động từ năm 2001, nhưng cho đến nay vẫn bị những hạn chế lớn về tác nghiệp và chưa công bố được một báo cáo kiểm toán nào (Ngân hàng Thế giới 2007b). Angola không có bất cứ uỷ ban chống tham nhũng nào và cơ quan thống kê thì yếu kém.

Các sửa đổi hiến pháp năm 1992 cho phép các tổ chức phi chính phủ (NGO) được đăng ký hoạt động. Sự thay đổi này đã tạo nên biến chuyển tích cực về số lượng hoạt động của các NGO, với hơn 100 tổ chức quốc tế và 350 tổ chức địa phương.

Tuy nhiên, hầu hết các tổ chức xã hội dân sự không tham gia tích cực vào các vấn đề tài chính công. Đây là hậu quả của năng lực yếu kém trong việc đánh giá, phân tích chính sách cũng như sự cấm đoán của chính quyền. Bất cứ tổ chức nào có xu hướng tham gia trực tiếp vào các vấn đề về minh bạch hoá và khả năng giải trình của chính phủ trung ương, quản lý tài chính công và ngân sách cũng như hệ thống luật pháp yếu kém cũng đều có xu hướng bị giám sát bởi chính phủ.

Việt Nam: Vai trò cơ quan dân cử

Khai thác than ở tỉnh Quảng Ninh, Việt Nam (Ảnh: VNN)

Trong tổng số 20 tỉ USD đầu tư trực tiếp nước ngoài vào VN thời kỳ 1994-2000, có đến 8 tỉ USD nằm trong lĩnh vực khí đốt và dầu mỏ (Anon 1994). Đầu tư trực tiếp nước ngoài đã góp phần thúc đẩy tăng trưởng và đem công nghệ cao vào VN thông qua các công ty liên doanh. Nhưng bất chấp tỉ lệ tăng trưởng ấn tượng liên tục tại VN trong những năm gần đây, nhiều chuyên gia vẫn lo ngại về sự phát triển bền vững của VN khi tính đến các hiểm hoạ vĩ mô và đặc tính dễ tổn thương đối với các cú sốc bên ngoài.

VN bắt đầu công bố thông tin về ngân sách chính quyền trung ương vào năm 1998 sau khi xảy ra khủng hoảng tài chính tại Châu Á năm 1997, cú hích chao đảo đầu tiên với nền kinh tế VN kể từ khi đổi mới. Các công bố tiếp theo về chính sách ngân sách, dữ liệu và tài liệu hỗ trợ cũng như thông tin về quy trình ngân sách được thực thi vào năm 2004 theo quy định của Luật Ngân sách Quốc gia 2002.

Tuy nhiên, việc công bố thông tin ngân sách cũng như các báo cáo cuối năm chủ yếu chỉ nhằm mục tiêu thông báo, hơn là để thảo luận chính sách, đồng thời chỉ hạn chế đối với ngân sách ban hành và các báo cáo cuối năm.

Các thay đổi luật pháp và chính sách trong vòng 5 năm qua tại VN đã giúp mở rộng thêm vai trò của Quốc hội, dù vẫn còn hạn chế. Chẳng hạn như Luật Ngân sách 2002 giúp tăng cường vai trò của Quốc hội trong việc thông qua phân phối ngân sách và ưu tiên các vấn đề vĩ mô. 

Tổng quan về 3 trường hợp nghiên cứu

Kết luận

Không thể phủ nhận về sự tồn tại của những khác biệt quá lớn liên quan đến vấn đề minh bạch ngân sách, phụ thuộc tài nguyên và mức độ phát triển của các nước trên thể giới. Các nghiên cứu gần đây đã ngày càng chú trọng hơn về tầm quan trọng của một nền quản trị nghèo nàn và thể chế yếu kém như một nhân tố quan trọng tạo nên “lời nguyền tài nguyên”.

Rõ ràng, các quốc gia phụ thuộc tài nguyên thường có kẽ hở lớn về sự minh bạch trong hệ thống ngân sách. Xem xét chỉ số về độ minh bạch và trách nhiệm giải trình về hệt thống ngân sách tại 24 quốc gia có thể thấy các quốc gia phụ thuộc tài nguyên không chỉ có sự khác biệt về sự minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình, mà họ còn rất khác biệt về chỉ số phát triển con người.

Các trường hợp phân tích cụ thể về Peru, Việt Nam và Angola là nhằm đưa ra được cái nhìn sâu hơn về mối liên hệ giữa minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình, với chỉ số phát triển con người. Phân tích này tính đến dạng thức và mức độ phụ thuộc của mỗi quốc gia vào lợi nhuận từ tài nguyên thiên nhiên, cũng như liệu nền kinh tế của họ có đa dạng và hội nhập vào kinh tế toàn cầu.

Ngoài ra, chế độ chính trị, cũng như thể chế ngân sách, bao gồm tiến trình cải tổ để hướng đến sự minh bạch và trách nhiệm giải trình, cũng như vai trò và mức độ tham gia của xã hội dân sự cũng là những yếu tố quan trọng. Những yếu tố này không hẳn độc lập khỏi nhau mà trong một số trường hợp có mức độ tương quan rất lớn.

Peru phụ thuộc vào nguồn tài nguyên khoáng sản hơn là hydrocarbon và nền kinh tế nước này đã được đa dạng hoá đồng thời với tiến trình dân chủ xã hội đã tạo nên sự minh bạch lớn hơn về tài chính cũng như sự tham gia tích cực của xã hội dân sự vào tiến trình phát triển.

Tại Việt Nam, đã đạt được những bước tiến ngoạn mục về phát triển và tăng trưởng dù trách nhiệm giải trình vẫn còn nhiều chuyện phải bàn thêm.

Trong khi đó, Angola tiếp tục duy trì chính sách tự khoá mình trong vòng tròn nghèo đói và quản trị yếu kém, với trách nhiệm giải trình quốc nội hạn chế, bất chấp sức ép gia tăng từ quốc tế.

Dù chưa có bất cứ nghiên cứu nào trong số này đưa ra được câu trả lời rõ ràng về việc làm cách nào minh bạch ngân sách có thể đóng góp vào tiến trình cải thiện tác động phát triển và quản trị, cũng như đâu là vai trò của xã hội dân sự, nhưng nó đã giúp ích làm tăng thêm các dữ liệu nghiên cứu và ý tưởng vào các cuộc thảo luận đang diễn ra xung quanh “lời nguyền tài nguyên”.

• Mỹ An (dịch từ tư liệu thuộc bản quyền UNESCO 2009. Nguồn tư liệu: viet-studies.info)