LTS: Cuộc giám sát của Quốc hội vừa qua cho thấy cần nhìn trực diện và phân tích toàn diện bài toán các tập đoàn kinh tế nhà nước, và minh bạch hóa là liệu pháp cho bài toán này. Để rộng đường dư luận, Tuần Việt Nam giới thiệu bài viết với tựa đề:  Minh bạch hóa: Liệu pháp cho bài toán tập đoàn của GS. TSKH Nguyễn Ngọc Trân.

Nỗ lực ban đầu minh bạch hóa

Tại kỳ họp thứ 6 khóa XII, Quốc hội đã tiến hành giám sát về "việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước". Đây là một hoạt động đáng ghi nhớ mà ý nghĩa và tầm quan trọng sẽ được nhận thức ngày càng đầy đủ hơn trong thời gian tới. Bởi ít nhất ba lẽ.

Một là các tổ chức kinh tế nhà nước này đang sử dụng một khoảng ngân sách và tài sản nhà nước khổng lồ. Hữu hình, các báo cáo đã dẫn ra các số liệu. Vô hình, ít được đề cấp tới nhưng quan trọng không kém: danh xưng nhà nước, những lợi thế độc quyền, những ưu tiên và ưu ái trên rất nhiều lĩnh vực đất đai, tín dụng, đấu thầu, v.v. ...

Công khai hóa các số liệu đó, lần đầu tiên, cho dù chưa đầy đủ, với đại biểu Quốc hội và thông qua truyền hình trực tiếp với người dân, là một bước tiến phải ghi nhận trong nỗ lực về phía Quốc hội cũng như về phía Chính phủ, nhắm tới minh bạch hóa lĩnh vực kinh tế nhà nước, một điều kiện tối cần thiết để lành mạnh hóa việc sử dụng ngân sách nhà nước, đồng thời nâng cao hiệu quả hoạt động của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.

Hai là các đại biểu Quốc hội có dịp nói lên đánh giá của mình về các mặt được và chưa được, mặc dù có thể chưa toàn diện, chưa đủ mức độ chính xác, hệ quả tất yếu của việc thiếu thông tin cần thiết từ trước tới nay, về các tổ chức kinh tế này. Thực sự cầu thị, lãnh đạo các tổ chức kinh tế nhà nước sẽ tìm thấy trong những góp ý của đại biểu Quốc hội, phản ánh những âu lo và đòi hỏi của người dân, nhiều chất liệu hữu ích cho sự phát triển bền vững của doanh nghiệp, của nền kinh tế quốc gia, và sự ổn định của đất nước.

Ba là cuộc giám sát đã thảo luận về các vướng mắc của các tập đoàn đã quá kéo dài và nếu không tháo gỡ ngay thì chẳng những các tập đoàn sẽ không hoàn thành nhiệm vụ mà còn có khả năng chuyển biến theo chiều hướng không lành mạnh khó lường.

Vẫn những lập luận cũ khiên cưỡng

Bộ trưởng Bộ Tài chính đã dành nhiều thời gian để nói về những đóng góp của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước nhằm chứng minh rằng sự tồn tại của các tổ chức kinh tế nhà nước này là không thể thiếu. Bộ trưởng nêu lên những khó khăn về cơ chế chính sách đã không cho phép các tập đoàn, tổng công ty kinh doanh bình thường, và làm cho nhiệm vụ quản lý vốn và tài sản nhà nước của Bộ Tài chính không dễ dàng. Bộ trưởng đề nghị các đại biểu Quốc hội "bày mưu tính kế để chúng ta hoàn thiện cơ chế".

Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì đề nghị các đại biểu Quốc hội phải có quan điểm lịch sử đối với các doanh nghiệp nhà nước và cho rằng phải để cho các tập đoàn làm nhiệm vụ xây dựng tập đoàn của họ trở thành đa ngành, đa nghề đa lĩnh vực, giống như các tập đoàn trên thế giới đều làm như vậy.

Đây không phải là những nội dung mới nhưng rất cần được trao đổi. Về ý kiến xem đầu tư ngoài lĩnh vực chính được giao, như đang diễn ra, là xây dựng tập đoàn trở thành đa ngành, đa nghề, đa lĩnh vực, theo tôi là quá khiên cưỡng và gượng ép. Còn viện dẫn cách làm của các tập đoàn trên thế giới để xem là bình thường việc đầu tư ra ngoài nhiệm vụ chính mà các tập đoàn nhà nước Việt Nam đang làm, là không nghiêm túc chút nào, cũng giống như khi Bộ trưởng Bộ Tài chính cho rằng tỉ lệ nợ Chính phủ trên tổng GDP "chưa phải cao so với tỉ lệ của Hoa Kỳ, Nhật Bản, Pháp, Đức, ..."! Khiên cưỡng, gượng ép, không nghiêm túc nhưng nguy hiểm vì lập luận vô hình trung bào chữa, bảo vệ những đầu tư đang làm thủng ngân sách nhà nước, làm hại nền kinh tế quốc gia.

Tháo gỡ vướng mắc từ đâu?

Không thể hiến kế được gì sâu sắc nếu không biết được các vướng mắc nằm ở khâu nào trong thiết chế nhà nước, trong thiết chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ", vướng mắc ở cấp độ hiểu biết điều hành hay thuộc về lý luận, về quan điểm. Giá mà Bộ trưởng Bộ Tài chính nói cụ thể thêm về các điểm này và nên bắt đầu tháo gỡ từ đâu theo quan điểm của Bộ trưởng.

Quan điểm lịch sử nhắc chúng ta rằng nếu tám tập đoàn mới được thành lập từ năm 2005 trở lại đây, thì loại hình các tổng công ty nhà nước 90 và 91 đã tồn tại trên 15 năm nay. Vì vậy một câu hỏi cần được giải đáp là "đổi mới thế chế, đổi mới quản lý, đổi mới quản lý chủ sở hữu, đổi mới quản trị kinh doanh" đã tiến đến đâu, Chính phủ đã làm được gì rồi, mà đến nay, sau hai mươi ba năm Đổi mới, vẫn cứ nhắc lại "đổi mới như thế nào để ..."?

Cũng với quan điểm lịch sử, các vướng mắc về cơ chế không phải bây giờ mới thấy. Các tổng công ty nhà nước đã vướng ít nhất từ mười lăm năm qua trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Thế thì khi thành lập các tập đoàn, quy mô lớn hơn, phạm vi hoạt động và quản lý rộng hơn, Chính phủ và các cấp lãnh đạo chắc phải thấy trước là các vướng mắc đó sẽ được nhân lên và phức tạp hơn gấp nhiều lần.

Nói vướng về cơ chế có nghĩa là biết trong thực tế ắt sẽ có khe hở, sẽ có chuyện lách luật, lách cơ chế. Từ lách với động cơ vì hoạt động của doanh nghiệp, đến lách để trục lợi cho riêng tư chỉ là một bước nhỏ nếu luật pháp không nghiêm minh!

Có nghĩa là nếu đi lên tập đoàn nhà nước mà chưa tháo gỡ những vướng mắc thì các khe hở cũng sẽ nhiều lên và rộng ra tương ứng. Tiêu cực, tham nhũng, thất thoát ngân sách và tài sản nhà nước phải được chờ đợi ở cấp số nhân. Ở khóa X và khóa XI, khi thảo luận về Luật Doanh nghiệp và những vấn đề có liên quan, các đại biểu Quốc hội đã cảm nhận được nguy cơ này và đã yêu cầu Chính phủ quan tâm đầy đủ khi cụ thể hóa Luật doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp nhà nước [1], có chú ý đầy đủ đến các quy định của WTO mà Việt Nam lúc đó đang đàm phán để gia nhập.

Thế tại sao các tập đoàn cứ nối tiếp nhau ra đời trong khi chúng ta có hai sự lựa chọn? Một là thành lập nhanh chóng các tập đoàn để hội nhập và cạnh tranh với các tập đoàn nước ngoài, mặc dù biết còn nhiều vướng mắc chưa được tháo gỡ. Hai là cũng vì mục tiêu hội nhập và cạnh tranh, tích cực xây dựng các tập đoàn kinh tế có cơ sở khoa học và thực tiển từ các tổng công ty thực sự vững mạnh, cơ chế quản lý và khung pháp lý được kiện toàn, thà chậm một chút nhưng chắc chắn  [2]. Vừa qua việc thành lập các tập đoàn đi theo hướng thứ nhất.

Chờ đợi một văn bản pháp quy về các tổng công ty nhà nước từ khi Luật Doanh nghiệp được ban hành, nhưng khi được Bộ trưởng Bộ Kế hoạch đầu tư thông báo, trong tham luận ngày 8.11.2009, rằng "Chính phủ sẽ ban hành nghị định về mô hình quản lý và tổ chức hoạt động của tập đoàn kinh tế trong tuần này", tôi băn khoăn nhiều hơn phấn khởi: không biết kết quả giám sát của Quốc hội lần này có được lắng nghe để sửa đổi bổ sung dự thảo hay không, hay là Quốc hội cứ nói, Chính phủ cứ quyết? Sau nữa cho tới thời điểm tháng 12/2008, còn khá nhiều quan điểm chưa đồng thuận, còn nhiều câu hỏi chưa được giải đáp trong dự thảo Nghị định về hình thành, tổ chức, hoạt động và giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước.

Các vướng mắc kéo dài, các tổ chức kinh tế nhà nước sẽ đi về đâu?

Khoảng trống luật pháp điều chỉnh các tập đoàn và tổng công ty nhà nước quá kéo dài đã bắt đầu phát sinh một số chuyển biến ở các tập đoàn ảnh hưởng bất lợi đến nền kinh tế quốc gia mà theo tôi cần phải xem xét một cách sâu sắc. Đó là:

(1) Sự bành trướng của các tập đoàn sang nhiều lĩnh vực kinh doanh khác

Từ năm 2006, khá sớm sau khi được thành lập, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã đầu tư sang rất nhiều lĩnh vực kinh doanh ngoài lĩnh vực chính được giao, như bất động sản, dịch vụ tài chính, ngân hàng, ... hòng tìm kiếm lợi nhuận tức thời trong những lĩnh vực này [3]. Theo báo cáo của đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hoạt động ngoài ngành của các đơn vị này đều thua lỗ. Sự bành trướng này phân tán lực lượng và hạn chế việc tăng cường sức cạnh tranh của tập đoàn, rõ ràng đi ngược lại chủ trương của Nhà nước là cần tập trung vào lĩnh vực then chốt, thiết yếu đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân.

(2) Sự bùng nổ các công ty con không xuất phát từ sự phát triển

Rất nhiều tập đoàn, tổng công ty đẩy mạnh và đua nhau thành lập các công ty con [4]. Tại sao có sự bùng nổ các công ty con? Do kết quả của sự phát triển thực sự hay vì mục đích trục lợi trên tài sản nhà nước?

Theo một nghiên cứu [5], trong quá trình được gọi là "mở rộng phát triển", kịch bản sau đây là khá phổ biến: Tập đoàn thành lập một công ty con, trong đó ban giám đốc của tập đoàn và của công ty con nắm giữ một lượng cổ phiếu đáng kể của công ty con mới này. Một phần tài sản của tập đoàn (đất đai chẳng hạn) được chuyển cho công ty con dưới hình thức đầu tư hay góp vốn ban đầu. Khi cổ phiếu của công ty mới này được bán trên thị trường OTC hay trên thị trường chứng khoán thì những người chủ sở hữu của chúng sẽ hưởng lợi nhuận siêu ngạch từ việc ăn chênh lệch giá cổ phiếu (do khi cổ phần hóa doanh nghiệp bị định giá thấp hơn giá trị thị trường).

Ý kiến này đúng hay sai, các cấp lãnh đạo, Quốc hội và Chính phủ xem xét, đánh giá. Nhưng phải chăng kịch bản trên đây giải thích phần nào (a) sự bùng nổ các công ty con không phải từ sự phát triển; (b) sự tăng vọt tổng diện tích đất được giao cho các tập đoàn, tổng công ty [2006: 923.266.240 m²; 2007: 982.700.127 m²; 2008: 3.658.118.514 m²]; (c) tỉ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng tài sản của các tập đoàn, tổng công ty giảm qua các năm [2006: 41,4%; 2007: 40,3%; 2008: 39,1%]?

Bộ trưởng Bộ Tài chính có nói rằng Bộ đã "yêu cầu các tập đoàn tách bạch hoạt động sản xuất kinh doanh bình thường với nhiệm vụ chính trị xã hội, nhưng bản thân các đơn vị cũng không tách bạch được". Đúng, đây là một việc không dễ chừng nào còn sự nhập nhằng giữa hai loại hình hoạt động, nhưng đừng quên rằng đối với một số không ít đơn vị, chính nhờ "lá chắn nhiệm vụ chính trị xã hội" mà họ tồn tại và ung dung hưởng các lợi thế độc quyền, ưu tiên các mặt, và lợi dụng các khe hở để biến tài sản nhà nước thành tài sản tư. Đối với những trường hợp này, theo tôi chỉ có luật pháp chặt chẽ, áp dụng "bất vị thân", thì Bộ mới có được những báo cáo nghiêm túc mà thôi.

(3) Cản trở sự lớn mạnh của các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong nước

Bằng sự bành trướng ra ngoài lĩnh vực chính các tập đoàn còn lấn chiếm phần thị trường, tranh giành nguồn nhân lực và các nguồn lực vật chất khác, và cơ hội kinh doanh vốn đã khiêm tốn đối với khu vực tư nhân và doanh nghiệp vừa và nhỏ ngoài nhà nước. Khu vực này khó phát triển, khó cải thiện được năng lực cạnh tranh, không phát huy được vai trò quan trọng của mình trong nền kinh tế quốc gia, có một phần nguyên nhân từ sự bành trướng này.

(4) Việt Nam không tận dụng được cơ hội từ việc gia nhập WTO

Bằng các hoạt động như trên, nhìn chung chẳng những các tập đoàn, tổng công ty nhà nước không tận dụng cơ hội cho mình từ việc Việt Nam gia nhập WTO để thâm nhập thị trường thế giới mà còn ngăn cản khả năng này đối với các doanh nghiệp Việt Nam nói chung.

(5) Sự hình thành những mối liên kết ngang

Việc hình thành những tập đoàn kinh tế nhà nước mạnh có mối liên kết ngang nhằm hỗ trợ và hợp tác với nhau là một trong những xuất phát điểm của việc xây dựng các tập đoàn, rất cần thiết cho sự cạnh tranh và hội nhập với nền kinh tế thế giới đang toàn cầu hóa. Nhưng nếu sự liên kết ngang này tạo ra những nhóm đặc quyền, đặc lợi, dần dần vượt ra khỏi tầm kiểm soát của Nhà nước thì không thể loại trừ nguy cơ chính những nhóm đặc quyền đặc lợi này lại quay lại thao túng chính phủ và ngăn cản quá trình tự do hoá, công nghiệp hoá, và nâng cao năng lực cạnh tranh của đất nước. Theo tài liệu đã dẫn, "có dấu hiệu ngày càng trở nên rõ ràng là Việt Nam đang dẫm vào vết xe đổ này của một số nước Đông Nam Á". Đây cũng là một ý kiến cần được xem xét và đối chiếu với thực tế.

(6) Khả năng hình thành những mối liên kết trong ngoài

Khi mà sự đặc quyền, đặc lợi từng bước ngự trị ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước, thì sự liên kết trong - ngoài là hoàn toàn có thể xảy ra. Liệu khi đó các tập đoàn "nhà nước" có còn là những "công cụ mạnh", những "quả đấm" trong tay của Nhà nước nữa hay không?

Minh bạch hóa là liệu pháp cho bài toán tập đoàn

Nếu các tập đoàn, tổng công ty nhà nước không tự đứng vững được, hoặc đi vào suy thoái, biến chất, trách nhiệm trước tiên thuộc về các tổ chức này. Nhưng trách nhiệm trên hết thuộc về những thiết chế đã khai sinh ra các tập đoàn và đã chậm quy định một khung khổ hoạt động rõ ràng và minh bạch.

Người dân, những người đóng thuế cho ngân sách nhà nước, nhìn chung chưa thể yên tâm với hoạt động hiện nay của các doanh nghiệp nhà nước, thậm chí còn đặt nhiều câu hỏi về cách làm ăn của một số tập đoàn, tổng công ty. Họ cũng cho rằng Nhà nước đã không quy định rạch ròi giữa nhiệm vụ chính trị xã hội và nhiệm vụ kinh doanh. Sự thiếu minh bạch này kéo dài có nguy cơ sẽ làm biến chất các "công cụ mạnh" mà Nhà nước dựa vào để điều hành nền kinh tế.

Nói đến cơ chế, chính sách là nói đến trách nhiệm của lập pháp. Cử tri mong rằng Quốc hội, trước tiên là Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính và Ngân sách, sẽ góp phần tích cực nhất vào việc minh bạch hóa quy định giữa hai nhiệm vụ nói trên đây thông qua các văn bản pháp quy cần xây dựng hoặc sửa đổi bổ sung. Mặt khác tiếp tục công tác giám sát nhằm thúc đẩy công khai hóa, minh bạch hóa lĩnh vực kinh tế nhà nước.

Cuộc giám sát của Quốc hội vừa qua cho thấy cần nhìn trực diện và phân tích toàn diện bài toán các tập đoàn kinh tế nhà nước, và minh bạch hóa là liệu pháp cho bài toán này.

[1] Điều 166, 167 của Luật Doanh nghiệp 2005.

[2] Ý kiến này đã được cố Thủ tướng Võ Văn Kiệt phát biểu. Xem Thời báo Kinh tế Sài Gòn số ra ngày 26/7/2007.

[3] Tại một hội nghị tháng 4/2008, Bộ Tài chính cho biết tính đến cuối năm 2007, tổng giá trị đầu tư ra ngoài các lĩnh vực kinh doanh chính của 70 tập đoàn, tổng công ty nhà nước là gần 117.000 tỉ đồng, trong đó đầu tư vào lĩnh vực tài chính, ngân hàng và bất động sản là hơn 23.400 tỉ đồng. Còn theo Báo cáo tại kỳ họp thứ 6 của Ủy ban Kinh tế, 47 tập đoàn, tổng công ty đã đầu tư vào lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, góp vốn quỹ đầu tư vào cuối năm 2006 là 6.434 tỷ đồng, đến cuối năm 2007 là 16.190 tỷ đồng và đến cuối năm 2008 là 21.164 tỷ đồng.

[4] Chẳng hạn, Vinashin trong năm 2007 đã thành lập thêm 31 công ty con, tăng 35% so với năm 2006. Năm 2008 lại lập thêm 12 công ty con, nâng tổng số thành viên lên 157 doanh nghiệp. Đến cuối năm 2008, Vinashin có hơn 200 công ty con và công ty liên kết với trên 80.000 nhân viên.

[5] Báo cáo về Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam 2010 - 2020, của một nhóm giáo sư và chuyên gia thuộc đại học Harvard, trang 31.