Rà soát và cắt giảm thủ tục hành chính

Tỷ lệ cắt giảm 30% thủ tục là điều mong muốn, nhưng nó có tính khiên cưỡng. Nếu ta nhìn thủ tục hành chính theo ngọn nguồn và theo tiêu chí thì có khi có thể cắt bỏ hơn 30% hay có khi dưới 30%. Nếu các văn bản lập quy và pháp quy vẫn giữ các tính chất hiện nay của chúng thì khó cắt giảm 30% số thủ tục hành chính.

Việc cải cách thủ tục hành chính (CCTTHC) bước vào giai đoạn hai: rà soát và cắt giảm các thủ tục đã công bố trong giai đoạn 1. Thủ tướng bảo giai đoạn này là cốt tử. Một vài vị có trách nhiệm nêu vấn đề con người, sự bảo thủ... Về điểm sau, tôi không cho là như thế. Thực sự giai đoạn này cần đến một khả năng trí tuệ và một cái nhìn toàn diện của những vị nằm trong Tổ công tác chuyên trách, Tổ công tác của các bộ và của các tỉnh. Xin gọi thành phần này là Ủy ban chuyên trách (UBCT). Sở dĩ vậy là vì việc rà soát và cắt giảm chính là thiết lập các thủ tục cho một nền hành chính mới.

Vậy trong giai đoạn này công việc nên làm là gì? Tôi đặt câu hỏi sau khi đọc Văn thư số 317/CCTTHC ngày 25/9/2009 của Tổ công tác chuyên trách và xin góp ba ý kiến sau.

Về tiêu chí

Các tiêu chí cho CCTTHC đã được nêu ra là: tính hợp pháp, sự cần thiết và tính hợp lý. Theo thiển ý, các tiêu chí này nên dành cho toàn thể công việc và để nói với công chúng; còn trong giai đoạn hai này (xin nhấn mạnh) các tiêu chí nên là: sự chính đáng, tính khả thi và tính hợp lý. Đó sẽ là những nguyên tắc hướng dẫn việc rà soát và cắt giảm.

Tại sao lại là chính đáng mà không là hợp pháp? Hợp pháp là nói về thẩm quyền (ai được làm) và về thủ tục (cách làm và ban hành). Nó không phải là một tiêu chí trong giai đoạn này; vì khi mà UBCT làm thì đương nhiên nó là hợp pháp. Câu hỏi trong giai đoạn này là: tại sao giữ hay bỏ một thủ tục đang có? Khi xem xét đến sự chính đáng của nó thì có câu trả lời. Một cái gì hợp pháp thì chưa chắc đã chính đáng. Thí dụ phạt tử hình tội lừa đảo tài sản mà nay đã được thay đổi.

Một buổi tiếp dân của Bộ Tài nguyên - Môi trường ở Quận 12, TP.HCM. Ảnh Đức Trí.

Sự chính đáng xóa bỏ sự cần thiết, vậy ta sẽ thay cái sau bằng tính khả thi. Tính chất này rất quan trọng nhưng chưa được chú ý. Tính khả thi sẽ đưa thủ tục ấn định vào thực tế. Nó buộc chúng ta phải tính đến và giải quyết các vấn đề như: chi phí, con người và trình độ, tập quán, cơ sở, máy móc hỗ trợ... khi lập ra một thủ tục.

Tính hợp lý vẫn được giữ lại vì nó giúp loại bỏ sự chồng chéo, dư thừa. Khi sử dụng ba tiêu chí ấy, ta sẽ ấn định được cấp nào (bộ, tỉnh, quận, xã) quyết định tiêu chí nào. Chẳng hạn thủ tục ở cấp xã không cần phải xét đến tính chính đáng (vì đã xét ở cấp trên) mà chỉ cần xét đến tính khả thi của thủ tục được giao thực hiện.

Đến đây ắt câu hỏi tại sao lại được giao thực hiện mà không tự mình đặt ra? Thưa thủ tục hành chính là một chuỗi các công việc (hay bước) phải làm được quy định từ trên xuống dưới. Cấp xã ở cuối cùng thì không nên tự đặt ra một thủ tục nào cho người dân; mà chỉ có cấp cao hơn (tỉnh, thành phố) ấn định, để bảo đảm sự nhất quán về thủ tục từ trên xuống dưới (chiều dọc) và giữa các đơn vị cùng cấp (chiều ngang). Một sai lầm của chúng ta là khi luật đã được chi tiết hóa đến thông tư rồi thì nó không được mở sâu hơn nữa; các đơn vị phụ trách tự triển khai, đem ra làm. Vậy mới có cảnh thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở quận Bình Tân (TP.HCM) thoáng hơn các quận khác! Chúng ta quen với việc triển khai nghị quyết của Đảng tại cơ sở nên đã để cho các cấp thực hiện... sáng tạo thủ tục. Nghị quyết có bản chất chính trị và là mệnh lệnh cho các đảng viên, vốn là một số đối tượng có giới hạn và thuần nhất. Thủ tục hành chính là mệnh lệnh cho dân chúng - gồm những người khác nhau - nên phải nhất quán ở mọi địa phương để cho họ biết và làm. Đến đây ta thấy có một vấn đề khác.

Tính nhất quán của thủ tục hành chính

Tại sao thủ tục hành chính phải nhất quán? Thưa bởi vì nó xuất phát từ luật mà ra. Sổ hồng, sổ đỏ rồi bây giờ hợp làm một sổ thì do cái gì quy định? Thưa, Luật đất đai và Luật nhà ở. Vậy thủ tục hành chính chỉ là bước thực hiện sau cùng của một quy phạm pháp luật nào đó. Nếu luật là phổ quát vì áp dụng cho mọi công dân thì thủ tục hành chính phải nhất quán cho mọi người. Đối với người dân, thủ tục phải nhất quán; vì trước cơ quan hành chính họ không đấu tranh được (không có đối trọng). Vậy họ cần sự an tâm: nếu ta làm đúng thủ tục đăng ký thì sẽ có giấy chứng nhận kết hôn. Một thủ tục đăng ký kết hôn ở xã của người con trai khác với xã của người con gái thì cả hai không biết tin vào ai? Thủ tục hành chính không phải là để... nâng cao sức cạnh tranh!

Có vẻ như Văn thư 317/CCTTHC chưa chú trọng đến "thủ tục nhất quán" cho người dân; vì bản ấy hướng dẫn việc hoàn thiện các thủ tục hành chính là: "quy định cụ thể, rõ ràng, các bước thực hiện thủ tục trong quan hệ tương tác giữa các tổ chức và cơ quan thực hiện". Mỗi nơi đều làm như thế thì cuối cùng thủ tục nơi này sẽ khác nơi kia. Để tránh việc ấy, chúng ta xem lại "gốc gác" của các thủ tục hành chính.

Luật đất đai bảo xác lập sở hữu toàn dân; nên làm nhà ở thì thời gian sử dụng đất là vô hạn; còn làm cơ sở kinh doanh thì phải thuê đất; để chứng minh tình trạng này phải có sổ đỏ. Đấy là quy định của luật. Ở đây ta gọi đó là việc lập quy. Sổ đỏ được cấp như thế nào? Thưa phải có đo đạc, có hợp đồng, có ghi sổ bộ, trả tiền thuế và tiền đất. Các nghị định ấn định những vấn đề này. Mẫu hợp đồng ra sao, đóng tiền thế nào, bao nhiêu. Thông tư sẽ ấn định. Đó là các sự hướng dẫn và triển khai; tức là pháp quy. Các thủ tục hành chính sẽ tiếp nối để đưa các nội dung pháp quy kia vào cuộc sống hầu áp dụng cho công dân. Như thế, có ít nhất ba giai đoạn: lập quy - pháp quy - và thủ tục. Tùy sự ấn định trong văn bản lập quy và pháp quy, nơi đứng ra thi hành nhiệm vụ có thể là bộ, hay ủy ban tỉnh. Nơi nào khởi động thì nơi đó lập ra các thủ tục hành chính.

Vậy thủ tục hành chính là giai đoạn cuối của việc thực hiện một quy định do luật ban hành; trước nó có những giai đoạn khác. Để so sánh thì nó giống như những cái lá của một cây; gốc của nó là văn bản lập quy; cành hay nhánh là các văn bản pháp quy. Vậy thì thủ tục hành chính sẽ rối tung (lá) nếu các văn bản pháp quy chỏi nhau, hay người soạn thiếu tầm nhìn (cành). Bằng chứng là mẫu hợp nhất về quyền sở hữu nhà chưa có thì đã ấn định ngày ngưng cấp sổ cũ trong thủ tục đất đai vừa qua. Thủ tục hành chính sẽ dở nếu luật dở. Vậy muốn cải cách thủ tục hành chính thì không thể chỉ cải cách một mình nó.

Việc rà soát và cắt giảm

Tỷ lệ cắt giảm 30% thủ tục là điều mong muốn, nhưng nó có tính khiên cưỡng. Nếu ta nhìn thủ tục hành chính theo ngọn nguồn và theo tiêu chí thì có khi có thể cắt bỏ hơn 30% hay có khi dưới 30%. Nếu các văn bản lập quy và pháp quy vẫn giữ các tính chất hiện nay của chúng thì khó cắt giảm 30% số thủ tục hành chính. Là lá cây, thủ tục hành chính không tồn tại vì một lý do gì của chính nó (mục đích tự thân). Phải chăng văn thư số 317/CCTTHC chú trọng phần lá?

Dù sao đi nữa thì việc rà soát và cắt giảm vẫn phải được thực hiện. Vậy nên làm thế nào khi nhìn theo tổng thể cùng các tiêu chí kia? Xin đề nghị:

Một, trong khi làm, các UBCT phải tâm niệm rằng lá muốn tốt, tươi, thì cành và gốc phải được vun bón, cắt tỉa.

Hai, việc rà soát và cắt giảm nên chỉ làm ở UBCT. Không nên đưa xuống thấp hơn vì hai việc kia đòi hỏi những người có một khả năng trí tuệ bao gồm trí nhớ, am tường về quản lý nhà nước, óc tưởng tượng và phán đoán. Khi làm là UBCT thiết lập các thủ tục hành chính và chúng phải nhất quán. Đòi hỏi này xuất phát từ yêu cầu của người dân là người áp dụng các thủ tục; chứ không phải từ các người thiết lập. Yêu cầu các nơi làm như hướng dẫn của Văn thư 317/CCTTHC trong giai đoạn hai có thể làm mất tính nhất quán của các thủ tục về sau này.

Trừ những nơi nào đã tự khởi xướng một thủ tục và thủ tục ấy không dính dáng gì đến cấp trên hay cấp dưới thì họ có thể làm hướng dẫn của Văn thư 317. Các nơi đã không tự khởi nên chờ cho đến khi UBCT đã thiết lập thủ tục rồi sau đó có ý kiến về tính khả thi.

Ở đây có một trường hợp rất đáng khen ngợi xin nêu lên để cho dễ thấy vấn đề. TP. Hồ Chí Minh đã lập thủ tục giao đất cho thuê đất trong Quyết định số 19/2008/QĐ-UB ngày 21/3/2008. Bản này phối hợp các quy định của 11 nghị định khác nhau về đất, nhà, kinh doanh bất động sản, quy hoạch... để đưa thành 9-13 bước thực hiện và nó chi tiết hơn nhiều so với Nghị định 69/2009/NĐ-CP ban hành ngày 13/8/2009. Vì TP. Hồ Chí Minh tự khởi nên họ có thể rà soát, cắt giảm hay để nguyên, tùy quyết định của họ. Giả như UBCT mà sẽ lập ra được một thủ tục giống như quyết định của TP. Hồ Chí Minh thì thủ tục ấy sẽ nhất quán cho tất cả các địa phương và rồi phân ra cho các cấp ở dưới làm.

Ba, khi phối hợp rà soát, cắt giảm thì UBCT sẽ xem lại từng lĩnh vực mà một bộ quản lý theo "gốc, cành, lá" như đã được ấn định cho lĩnh vực đó (mà đã được tập hợp trong giai đoạn 1; tất nhiên chúng sẽ lủng củng vì mỗi nơi đã làm một cách). UBCT sẽ rà soát theo ba tiêu chí đã nêu để cắt giảm hay bổ sung; và ta sẽ có một bộ thủ tục hành chính hữu hiệu và nhất quán cho mọi lĩnh vực mà mỗi bộ quản lý. Lập thủ tục xong, UBCT sẽ cắt các bước thực hiện khác nhau trong thủ tục kia thành bốn cấp, ba, hay hai hoặc một. Đấy là sự phân cấp có kiểm soát. Các cấp thực hiện thủ tục đã phân cấp cho họ thì có thể điều chỉnh một phần nào đó để khả thi trong địa phương mình. Nếu cho phép điều chỉnh, UBCT phải ấn định giới hạn được điều chỉnh để bảo đảm sự thi hành, sự theo dõi và tính nhất quán. Thủ tục trong Quyết định đã nêu của TP.HCM cho thấy một thí dụ điển hình về thủ tục hành chính. Trước kia nó được lập ở TP.HCM, nay UBCT làm giống như thế rồi phân cấp thực hiện. Làm xong xuôi hết thì đi sang các giai đoạn khác; chắc là sẽ không còn khó khăn, vì đã làm xong giai đoạn... cốt tử.

Theo Nguyễn Ngọc Bích (Doanh nhân Sài Gòn Cuối tuần)